When the Financial Crimes Enforcement Network issued its Advance Notice of Proposed Rulemaking in September 2020, titled “Anti-Money Laundering Program Effectiveness,” it marked a significant shift in how anti-money

金融犯罪稽查局 (FinCEN) 於 2020 年 9 月發布名為《防制洗錢制度體系有效性》的法規制定提案預告 (ANPRM)，這顯示防制洗錢 (AML) 制度的評估方式將發生重大轉變，將更強調實施「有效且設計合理」¹ 的防制洗錢制度體系。根據該預告的具體內容，防制洗錢制度體系需要能夠向政府當局提供有用資訊是關注重點。防制洗錢 / 打擊資助恐怖活動 (CTF) 行業的專業人士熱切等待法規制定提案通告 (NPRM) 的發布，以了解金融犯罪稽查局的具體建議，即有效且設計合理的防制洗錢制度體系應包括哪些要素。2024 年 7 月發布名為《強化和現代化金融機構防制洗錢 / 打擊資助恐怖主義活動制度的擬定法規》² 的法規制定提案通告，明確規定除品質等其他要求外，有效、風險為本且設計合理的防制洗錢制度體系即屬於「向相關政府當局提供非常有用報告或記錄」的制度。³ 防制洗錢 / 打擊資助恐怖活動專業人士通常使用可疑活動報告 (SAR) 來記錄相關資訊，並向政府當局通報。

哪種報告對政府「非常有用」？

查閱現有可疑活動報告的指南後，發現其明顯已經過時，未能提供有關如何編制有效可疑活動報告的明確建議。2024 年 7 月發布的法規制定提案通告⁴ 不僅未定義「有效」的含義，亦未提供衡量可疑活動報告是否有效或非常有用的標準。2003 年，金融犯罪稽查局曾發布多份文件⁵ ，其中提供了「編制完整且充分的可疑活動報告敘述指南」。此後 20 年來，金融產品不斷演變，但未大幅更新向執法機關 (LE) 提供有用資訊的指南。有時，金融犯罪稽查局會在敘述部分中增加一個新的「關鍵詞」⁶，但並未改變敘述本身的格式和內容。聯邦金融機構檢查委員會 (FFIEC)《銀行保密法 / 防制洗錢檢查手冊》中的「附錄 L：可疑活動報告品質指南」針對 2007 年文件添加了一個註腳，作為可疑活動報告品質的最新資料來源。

「高品質」是否等同於有效？

附錄 L 規定：「撰寫敘述的方式可能影響執法機關能否清楚無誤地理解所述行為及其可能的犯罪性質，因此，若未充分描述交易或活動中的可疑因素，則會損害可疑活動報告的作用。」⁷目前嚴重缺少有關如何建構「高品質」或「有效」敘述的公開指南。實際上，大部分參考指南都在強調可疑活動報告的敘述內容。具體而言，可疑活動報告品質是指確保敘述部分包含 5 W 和 1 H（「5 W」是指人物、事件、地點、時間、原因，「1 H」是指方式）。

I如果可疑活動報告不包含對執法機關有用的資訊，則其不屬「高品質」或「有效」報告；但目前可疑活動報告申報者對於哪些資訊對執法機關有用，幾乎毫無頭緒（除了需要納入「5 W 和 1 H」）。附錄 L 確實指出，「可疑活動報告應包括申報銀行在開戶流程和盡職調查獲得的任何現有資訊。」⁸ 這樣就足夠了嗎？如果金融機構 (FI) 在開戶過程中搜尋負面新聞時，發現該客戶因在當地學校董事會會議上反對變更提議的規則而登上新聞，金融機構是否應將此納入可疑活動報告？應該只有納入與所申報活動具有相關性的新聞，但指南中並未有相關規定。

金融機構必須注意不得在可疑活動報告敘述部分中納入過多資訊。如果金融機構在其中納入過多「事實」，將迫使執法機關在大海（不相關資訊）裡撈針（重要 / 相關資訊）。這正是金融機構需要更新指南的原因，即可疑活動報告敘述部分的哪些資訊可增加價值，哪些資訊可以省略。

掌握正確的基本要求

在敘述部分中納入 5 W 和 1 H 的同時，應考慮以下基本要求：

• 在使用任何縮略語之前應對其做出定義。執法機關官員並非銀行家，他們不熟悉銀行業縮寫，正如銀行家不熟悉執法機關縮寫一樣。
• 在論述部分的引言段應簡要說明可疑活動報告的關鍵資訊。一些執法機關官員可能用不到 10 秒的時間來快速瀏覽可疑活動報告，因此，請提供有關日期、金額、活動執行者以及報告內容（這一點也許最重要），以確保在報告開頭就能吸引其注意。
• 請勿擔心提出結論。列出導致須提交可疑活動報告的危險信號後，說明這些危險信號是 <插入犯罪行為> 的跡象，可能對執法機關有用。即使提出的結論不正確，也不會遭到處罰，但這些結論可能對執法機關非常有價值。若缺少結論，執法機關可能質疑為何要根據該報告採取行動。

確保在引言段向執法機關提供有用資訊後，接下來會面臨以下兩個問題：

1. 可疑活動報告敘述部分的其餘內容是否要更新，才能對執法機關有用？

即使執法機關或監管機構未提出反饋，並不表示該報告的品質或成效。他們未提出反饋的原因可能是沒有相關衡量標準。事實上，《銀行保密法 / 防制洗錢檢查手冊》 規定了以下內容，這可能解釋了為什麼金融機構目前未收到有關可疑活動報告有效性的反饋。⁹ 規定了以下內容，這可能解釋了為什麼金融機構目前未收到有關可疑活動報告有效性的反饋。

就可疑活動報告的品質而言，「可疑活動報告敘述部分在本質上具有主觀性，審查人員通常不應批評銀行對事實的解釋。儘管如此，銀行應確保可疑活動報告敘述部分全面完整地描述可疑活動的範圍和性質，並將其納入可疑活動報告」。¹⁰

該敘述闡明，銀行 / 金融機構決定了可疑活動報告的完整性。在發布本法規制定提案通告之前，可疑活動報告對執法機關的有用性或有效性並未列為《銀行保密法》(BSA) 的技術法規遵循重點。

《銀行保密法 / 防制洗錢檢查手冊》還向審查人員指出，「根據風險評估、事先檢查報告、審查銀行的稽核結果，以及抽樣調查從《銀行保密法》資料庫中下載的可疑活動報告或者銀行內部的可疑活動報告記錄。檢視可疑活動報告內容的品質，以評估以下各項結果：

• 可疑活動報告是否包含準確資訊。
• 可疑活動報告的敘述部分是否完整全面，是否清晰解釋為何該活動可疑（即，如果銀行納入 .csv 文件，可疑活動報告敘述部分不應只是簡單說明「參見附件」）。」¹¹

「基於《銀行保密法》監管要求評估法規遵循工作」為審查人員提供了有關編制和提交可疑活動報告的指南。審查人員目前無需確定可疑活動報告的有效性，因此，在大多數審查中，可能未針對可疑活動報告敘述部分的結構，及其對執法機關有用性提供反饋。

2. 在最新的期待下，目前使用的可疑活動報告架構是否仍可接受？

根據法規制定提案通告¹² ，金融機構應該「向執法機關和國家安全機構提供更有針對性、非常有用的《銀行保密法》報告」。證明已遵循規定的一種方法就是評估當前通報應告知資訊所採用的方式。該資訊是否便於執法機關使用？執法機關的一位高階官員表示，「執法機關在金融調查素養方面的培訓停滯不前，或者未進行充分更新，無法應對銀行業技術進步帶來的全新可疑活動報告。」¹³

評估可疑活動報告敘述部分，以確定執法機關能否理解報告內容。確保對「金融科技」或「哈瓦拉」等不常見術語做出詳細定義。在撰寫可疑活動報告敘述部分時必須考慮讀者的知識水準。首次使用縮略語時，必須做出定義，以幫助執法機關了解所報告活動。

此外，決定可疑活動報告敘述部分是否更新，而可向執法機關提供有用資訊時，應考慮以下幾項：

• • 法規制定提案通告規定「隨著金融服務行業不斷創新，金融機構在管控 [洗錢 / 資助恐怖活動] 風險之際，有能力對其防制洗錢 / 打擊資助恐怖主義活動制度進行現代化改造，以負責任地進行創新」。¹⁴ 該規定原本用於探索創新技術和流程，但也可適用於可疑活動報告的起草流程。金融機構無需擔心監管介入，他們可嘗試採用創新方式來撰寫可疑活動報告的敘述部分，以使其對執法機關更加有用。
• 該規定原本用於探索創新技術和流程，但也可適用於可疑活動報告的起草流程。金融機構無需擔心監管介入，他們可嘗試採用創新方式來撰寫可疑活動報告的敘述部分，以使其對執法機關更加有用。
• 《銀行保密法》專員應決定追蹤和報告方式，以證明其金融機構提交的可疑活動報告與防制洗錢法國家優先事項有關。他們應追蹤報告並提供這些資訊給稽核師和審查人員，從而證明已向執法機關提供了有用報告，因為報告涉及國家優先事項。對於報告數量較少且採用人工流程的金融機構而言，可將追蹤事宜列入常規流程。對於採用高度自動化流程來提交大量可疑活動報告的機構而言，可能需要請供應商來協助進行追蹤。

現有的可疑活動報告指南已經過時，也未反映出為執法機關編制有效或有用報告的直接指南，但仍可主動向執法機關提供更佳的有用資訊，來提高可疑活動報告的有效性。如果您會與執法機關進行常規交流，可請他們評論一份可疑活動報告敘述，並針對目前採用的格式實用性提出建議（按要求修剪相關資訊）。此外還可徵求同行意見——他們是否從檢查人員或執法機關處收到有關可疑活動報告的反饋？顧問也可提供有關整個行業變革的寶貴意見。

變革時代即將來臨。在撰寫本文時，法規制定提案通告尚未最終敲定要求，但現在就應努力改善可疑活動報告。

Amy M. Wotapka，CAMS，《銀行保密法》專員，第一美國銀行第一副總裁，美國威斯康辛州，awotapka@firstambank.com

Adam Vocalino-Szymanski，CAMS，《銀行保密法》助理專員，第一美國銀行助理副總裁，美國伊利諾伊州，AVocalino-Szymanski@firstambank.com

1. “Advance Notice of Proposed Rulemaking: Anti-Money Laundering Program Effectiveness”（法規制定提案預告：防制洗錢制度體系有效性），《聯邦公報》，2020 年 9 月 17 日，https://www.federalregister.gov/documents/2020/09/17/2020-20527/anti-money-laundering-program-effectiveness
2. “Notice of Proposed Rulemaking: Anti-Money Laundering and Countering the Financing of Terrorism Programs”（法規制定提案通告：防制洗錢和打擊資助恐怖活動制度），《聯邦公報》，2024 年 7 月 3 日，https://www.federalregister.gov/documents/2024/07/03/2024-14414/anti-money-laundering-and-countering-the-financing-of-terrorism-programs
3. 同上。
4. 同上。
5. “Suspicious Activity Report Guidance Package”（可疑活動報告指南），金融犯罪稽查局，2003 年 11 月，https://www.fincen.gov/sites/default/files/guidance/narrativeguidance_webintro.pdf
6. “Suspicious Activity Report (SAR) Advisory Key Terms”（可疑活動報告 (SAR) 參考關鍵詞），金融犯罪稽查局， https://www.fincen.gov/resources/suspicious-activity-report-sar-advisory-key-terms
7. “Appendix L: SAR Quality Guidance”（附錄 L：可疑活動報告品質指南），聯邦金融機構檢查委員會，2015 年 2 月 27 日，https://bsaaml.ffiec.gov/docs/manual/10_Appendices/13.pdf
8. 同上。
9. “Assessing Compliance with BSA Regulatory Requirements”（基於《銀行保密法》監管要求評估法規遵循工作），聯邦金融機構檢查委員會銀行保密法 / 防制洗錢資料庫，https://bsaaml.ffiec.gov/manual/AssessingComplianceWithBSARegulatoryRequirements/04_ep
10. 同上。
11. 同上。
12. “Notice of Proposed Rulemaking: Anti-Money Laundering and Countering the Financing of Terrorism Programs”（法規制定提案通告：防制洗錢和打擊資助恐怖活動制度），《聯邦公報》，2024 年 7 月 3 日，https://www.federalregister.gov/documents/2024/07/03/2024-14414/anti-money-laundering-and-countering-the-financing-of-terrorism-programs
13. 引言出自於當事人與作者的直接對話。
14. 同上。